流动人口居住证制度在全国范围内实施之前,经历了自下而上、从"变"到"通"的变迁过程,即为吸引外资诞生的同胞居住证制度、向"同胞居住证"模仿的流动人口人才居住证制度,以及暂住证制度断裂后的地方居住证制度创新阶段,最后上升到国家层面的正式制度。当前,居住证制度由"通"进入地方具体实施"变"的阶段。政策文本话语分析表明:部分地方政府对居住证制度的政策精神实质存在认知偏差,在政策对象、政策执行主体以及政策措施上都具有明显的路径依赖特征,这些可能导致政策执行偏离政策目标。未来居住证制度的发展,需要消除居住证申领门槛,明确人民政府在政策执行中的主导地位,通过居住证权益"负面清单"等模式有效提升权益供给水平。